Инициатива по существу верная

Адвокаты поддерживают идею не приостанавливать статус при избрании в госорганы или органы местного самоуправления на непостоянной основе

Депутаты Государственной Думы Николай Коломейцев и Юрий Синельщиков внесли на рассмотрение нижней палаты парламента в качестве законодательной инициативы проект федерального закона № 978064-7 «О внесении изменений в подпункт 1 пункта 1 статьи 16 Федерального закона “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации” (о допустимости совмещения статуса адвоката с осуществлением депутатских полномочий на непостоянной основе)». Согласно законопроекту подп. 1 п. 1 ст. 16 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» статус адвоката приостанавливается по следующим основаниям: «избрание (назначение) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления на период работы на постоянной основе, а также избрание (назначение) адвоката на такую должность на период работы на непостоянной основе, в случае подачи адвокатом заявления о приостановлении статуса адвоката в совет адвокатской палаты». В пояснительной записке к законопроекту отмечено: в действующей редакции ст. 16 Закона об адвокатуре содержится правило о том, что статус адвоката приостанавливается в случае его избрания (назначения) на должность в орган государственной власти или местного самоуправления. «Данное правило фактически дискриминирует право адвокатов, избранных в орган власти на непостоянной основе, не разрешая им продолжать свою деятельность в одном из адвокатских образований и лишая их тем самым возможности иметь средства к существованию. С учетом того, что подавляющее большинство муниципальных и региональных депутатов работают на непостоянной основе (число депутатов, исполняющих свои полномочия на постоянной основе, ограничено 10% численности представительного органа), участие адвокатов в кампаниях по избранию на эти должности становится невозможным. Существование в законе этой нормы приводит к недопущению в органы власти грамотных юристов», – отмечается в документе. «Российский адвокат» узнал у адвокатов-экспертов, как они отнеслись к данной инициативе.

Дмитрий ЗАГАЙНОВ, адвокат, медиатор, партнер юридической фирмы INTELLECT:

Авторы законопроекта исходят из того, что в редакции ст. 16 Закона об адвокатуре правило о приостановлении статуса адвоката в случае избрания (назначения) его на должность в орган государственной власти или местного самоуправления как на постоянной, так и на непостоянной основе, по сути, является дискриминирующим, особенно в той части, где речь идет об избрании на непостоянной основе.

При этом указанное ограничение вступает в противоречие с другим федеральным законом от 16 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где отсутствует запрет на совмещение депутатского статуса с адвокатской деятельностью при условии осуществления депутатских полномочий на непостоянной основе.

Когда говорят об исполнении депутатских полномочий на непостоянной основе, речь идет о полномочиях на общественных началах. Депутатский мандат ориентирует депутата прежде всего на исполнение обязанностей во взаимоотношениях с избирателями. Деятельность депутата в местном самоуправлении направлена на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения, а значит, преобладает необходимость разрешать коммунально-хозяйственные вопросы, связанные с развитием территориального объединения граждан в виде муниципального образования. В этой части представляется маловероятным, что возникнет конфликт интересов при совмещении одним лицом сразу двух статусов: адвоката и депутата.

Таким образом, представляется разумной идея устранить существующий запрет на совмещение статусов и привести эту норму в соответствие с другим указанным федеральным законом.

В пояснительной записке к законопроекту авторы ссылаются также на позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в Постановлении от 18 июля 2019 г. № 29-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина О.В. Сухова», где отмечается: «…не имеет разумного конституционно-правового обоснования лишение гражданина, избранного депутатом представительного органа муниципального образования и осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу самого факта замещения муниципальной должности и безотносительно к характеру исполняемой по данной должности публично-правовой функции. Несмотря на то что органы местного самоуправления являются элементом системы публичной власти в Российской Федерации, их основное предназначение состоит, как это прямо следует из статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в решении вопросов местного значения».

В этом плане видится, что главная задача законотворца – «не устанавливать запреты, ограничения, а вырабатывать эффективные механизмы взаимодействия адвокатуры и местного самоуправления, преодолевать возможные конфликты интересов при совмещении статуса адвоката с исполнением полномочий муниципального депутата на неосвобожденной основе» (из особого мнения к указанному Постановлению судьи Конституционного Суда РФ Н.С. Бондаря).

Полагаю, что авторов законопроекта следует поддержать, и те препятствия и ограничения, которые пока существуют, должны быть устранены путем внесения соответствующих изменений в ст. 16 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».

Вахтанг ФЁДОРОВ, адвокат, член Комиссии ФПА РФ по этике и стандартам,  партнер Art de Lex:

Внесенный законопроект направлен на развитие нормативной базы, регулирующей адвокатскую деятельность.

В своем разъяснении Комиссия по этике и стандартам ФПА РФ в апреле 2020 г. отметила, что действующая редакция ст. 16 Закона об адвокатуре определяет необходимость приостановления статуса адвоката в случае как избрания, так и назначения на должность в орган публичной власти.

Дискуссионным оставался вопрос, применимо ли настоящее положение к случаям избрания (назначения) адвоката на такую должность на непостоянной основе или только в случаях и на период работы на постоянной основе.

Предлагаемые изменения отражают запрос, сформировавшийся среди адвокатов, и вносят необходимую ясность: устанавливают возможность приостановления статуса адвоката в случаях избрания (назначения) на должность в органы государственной власти или местного самоуправления как на постоянной основе, так и на период работы на непостоянной основе.

Вместе с тем предлагаемая новая конструкция нормы содержит дополнительное условие приостановления статуса – «в случае подачи адвокатом заявления о приостановлении статуса адвоката в совет адвокатской палаты».

Это условие сформулировано как обязательное и оставляет неопределенность для тех случаев, когда адвокат при избрании (назначении) на должность в органы государственной власти или местного самоуправления не подаст требуемое заявление о приостановлении статуса. Конечно, преодоление подобных ситуаций возможно через совокупность иных норм законодательства об адвокатуре. Однако предложенная формула порождает необходимость дополнительного толкования, вносит дисбаланс в порядок приостановления статуса адвоката.

По этой причине в целом верный законопроект требует или небольшой корректировки, или установления корреляции предлагаемой формулы с иными положениями законодательства об адвокатуре.

Павел ДВОЙЧЕНКОВ, адвокат, соруководитель практики «Антикризисная защита бизнеса» ООО «Бендерский и партнеры»:

По вопросу инициативы законодателя о введении института добровольного приостановления статуса адвоката в случае избрания (назначения) на должность в орган государственной власти или местного самоуправления на период работы на непостоянной основе необходимо отметить следующее.

Инициаторы рассмотрения законопроекта пытаются устранить действующую лакуну правового регулирования порядка приостановления статуса адвоката.

Так, положением подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре (ред. от 1 марта 2020 г.) установлено, что статус адвоката приостанавливается в случае избрания (назначения) на должность в орган государственной власти или местного самоуправления.

При этом из текста действующего закона неочевидно, в каких именно случаях статус подлежит приостановлению: в случае избрания (назначения) только на постоянной основе или же на непостоянной тоже? Данный вопрос оставался дискуссионным, и в настоящий момент однозначного ответа на него профессиональное сообщество не имело, поэтому правила толковались расширительно.

Законопроектом предлагается по умолчанию разрешить адвокатам не приостанавливать статус в случае избрания (назначения) на должность в орган государственной власти или местного самоуправления на период работы на непостоянной основе.

Как совершенно справедливо указано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2019 г. № 29-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина О.В. Сухова», а также в особом мнении к нему, не имеет разумного конституционно-правового обоснования лишение гражданина, избранного депутатом муниципального образования на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу самого факта замещения муниципальной должности. Депутатские полномочия он осуществляет на общественных началах, а значит, полностью отсутствуют пересекающиеся «профессионально-должностные» линии. Среди полномочий муниципального депутата не содержится таких, которыми он мог бы «прирастить» свой адвокатский статус. При этом сами по себе потенциальные возможности (при замещении должности на непостоянной основе) конфликта интересов не могут (и не должны) выступать основанием для введения абсолютного запрета на совмещение статусов. В противном случае в основу такого регулирования была бы положена некая презумпция противоправности, недобросовестности соответствующего лица – адвоката и (или) как депутата.

Следует упомянуть, что в данном Постановлении Конституционный Суд высказывался о возможности избрания (назначения) адвоката на должность только в орган местного самоуправления на период работы на непостоянной основе и не рассматривал такие ограничения применительно к участию в органах государственной власти, которые, вероятно, могут наделить адвоката большими властным полномочиями по отношению к неопределенному кругу лиц. Тем не менее это не означает, что существующий пробел в регулировании необходимо было оставить без внимания.

Учитывая сказанное, полагаю, что условие о заявительном порядке приостановления статуса было добавлено именно для целей исключения конфликта интересов, который может возникнуть у адвоката в случае исполнения своих обязанностей при избрании (назначении) на должность в орган государственной власти или местного самоуправления даже на непостоянной основе.

Как указано в п. 2 Закона об адвокатуре, адвокат является независимым профессиональным советником по правовым вопросам. Данные положения полностью соответствуют принципам деятельности адвокатуры в РФ, закрепленным в п. 2 ст. 3 упомянутого закона: «Адвокатура действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности, а также принципа равноправия адвокатов». Иными словами, законом презюмируется независимость мнения и действий адвоката как защитника, что предполагает прежде всего добросовестность и самостоятельное определение адвокатом пределов оказания услуг и конфликта интересов – как внутренних, так и внешних, связанных, например, с общественной деятельностью адвоката.

При этом избрание (назначение) на должность в орган государственной власти или местного самоуправления на непостоянной основе и соответствующая деятельность адвоката в данной должности не противоречат и п. 4 ст. 9 Кодекса профессиональной этики, так как не рассматриваются в качестве приоритетных по отношению к основной адвокатской деятельности.

Таким образом, считаю, что инициатива по существу верная, направлена на предоставление права адвокатам заниматься общественно полезной деятельностью в качестве не только защитника и представителя отдельных доверителей, но и квалифицированного участника отношений «государство – общество», поскольку, учитывая опыт защитника, адвокат может оказать помощь неограниченному кругу лиц, не лишая себя при этом основного источника дохода и не приостанавливая деятельность.

Безусловно, при этом необходимо обеспечить отсутствие конфликта интересов и смещения приоритета от работы с доверителями к государственной/муниципальной деятельности. Для этого в развитие законодательной инициативы необходимо разработать на подзаконном уровне детальные правила, регламентирующие действия адвокатов, адвокатских палат и муниципальных органов, для предотвращения и/или устранения такого конфликта интересов.